中國(guó)收費(fèi)公路投融資建設(shè)、收費(fèi)管理、養(yǎng)護(hù)的整套邏輯正在重塑之中。
12月20日交通運(yùn)輸部接連披露了《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例（修訂草案）》（以下簡(jiǎn)稱《條例（草案）》）、《公路法修正案（草案）》，開始公開征求意見，兩份草案的意見反饋截止時(shí)間為2019年1月20日。
按照兩份草案的內(nèi)容，中國(guó)將確立“兩條公路體系”，以非收費(fèi)公路為主，適當(dāng)發(fā)展收費(fèi)公路。在準(zhǔn)入門檻上，要求停止新建收費(fèi)一二級(jí)公路，明確收費(fèi)公路只能是高速公路；在投融資方面，政府還貸公路轉(zhuǎn)變?yōu)檎召M(fèi)公路，其中差異在于融資方式從貸款轉(zhuǎn)變?yōu)閷ｍ?xiàng)債。此外，收費(fèi)制度也出現(xiàn)變動(dòng)，最值得關(guān)注的兩點(diǎn)在于：一是建立差異化收費(fèi)、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)評(píng)估機(jī)制；二是建立償債期（經(jīng)營(yíng)期）收費(fèi)和養(yǎng)護(hù)期收費(fèi)“兩期收費(fèi)”制度。
自2004年《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》管理?xiàng)l例頒布以來(lái)，依托“貸款修路，收費(fèi)還貸”的模式，中國(guó)收費(fèi)公路維持了高速發(fā)展，形成了一張巨大的交通網(wǎng)——至2017年，中國(guó)收費(fèi)公路總里程已經(jīng)達(dá)到了16.37萬(wàn)公里，其中包含13.26萬(wàn)公里的高速公路，然而，在近年來(lái)隨著地方債務(wù)問(wèn)題的凸顯，傳統(tǒng)公路的投融資以及收費(fèi)制度面臨著挑戰(zhàn)。
交通運(yùn)輸部公路科學(xué)研究院公路交通發(fā)展研究中心主任虞明遠(yuǎn)對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示，此次對(duì)《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》的修訂目的之一即為應(yīng)對(duì)此前收費(fèi)公路建設(shè)所遺留的債務(wù)問(wèn)題，這也是符合防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)的要求，此外，目前中國(guó)高速公路長(zhǎng)期養(yǎng)護(hù)管理問(wèn)題也正在變得日益迫切。
為何要修訂？
為何在這一時(shí)間節(jié)點(diǎn)公布了此次的《條例（草案）》？
在公布《條例（草案）》的同時(shí)，交通運(yùn)輸部還披露了一份《收費(fèi)公路條例修訂說(shuō)明》（以下簡(jiǎn)稱《說(shuō)明》），對(duì)此次修訂的原因進(jìn)行了闡述。《說(shuō)明》內(nèi)容顯示，此次修訂的重要性、必要性和緊迫性在于四個(gè)方面：包括適應(yīng)財(cái)稅體制、投融資體制的改革；解決收費(fèi)公路債務(wù)問(wèn)題；適應(yīng)高速公路養(yǎng)護(hù)問(wèn)題；適應(yīng)路網(wǎng)治理現(xiàn)代化要求。
“此次收費(fèi)公路條例修訂的目的之一即在于應(yīng)對(duì)此前收費(fèi)公路形成的債務(wù)，同時(shí)也是為了適應(yīng)目前的財(cái)稅體制改革和投融資體制改革”，虞明遠(yuǎn)對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示。
按照交通運(yùn)輸部此前披露的《2017年全國(guó)收費(fèi)公路》顯示，至2017年末，全國(guó)收費(fèi)公路的債務(wù)余額已經(jīng)達(dá)到了5.28萬(wàn)億元，為了應(yīng)對(duì)這一債務(wù)，僅2017年全國(guó)收費(fèi)公路的償本還息支出就超過(guò)了7400億元。
按照《條例（草案）》，未來(lái)收費(fèi)公路的公路類別、投融資主體、收費(fèi)制度、養(yǎng)護(hù)制度等多方面均將面臨挑戰(zhàn)。
收費(fèi)公路怎么建？
按現(xiàn)行條例，收費(fèi)公路分為政府還貸公路和經(jīng)營(yíng)性公路兩種，而在《條例（草案）》中，新增的政府還貸公路改為政府收費(fèi)公路，其中最主要的差別是投融資體制的改變：政府還貸公路主要以金融機(jī)構(gòu)貸款的形勢(shì)融資；政府收費(fèi)公路則以政府舉債，主要是收費(fèi)公路專項(xiàng)債的形式實(shí)現(xiàn)融資。
收費(fèi)公路專項(xiàng)債是地方專項(xiàng)債中的一種，是財(cái)政部于2017年年中試水的專項(xiàng)債務(wù)之一。按照經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)此前獲得的信息顯示，2017、2018年這一專項(xiàng)債的額度分別為730億元和900億元，如果從體量上，尚難以滿足目前政府收費(fèi)公路的投資需求——按照《年報(bào)》數(shù)據(jù)顯示，2017年政府還貸公路累計(jì)投資4.1萬(wàn)億元。
“未來(lái)收費(fèi)公路專項(xiàng)債的額度有望進(jìn)一步提高，此外通過(guò)債務(wù)而非貸款的形勢(shì)來(lái)推動(dòng)政府收費(fèi)公路的建設(shè)也是符合目前嚴(yán)控地方債務(wù)的需求”，虞明遠(yuǎn)對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示。《條例（草案）》中也要求收費(fèi)公路的車輛通行費(fèi)收入無(wú)法滿足債務(wù)利息和養(yǎng)護(hù)管理支出需求的省份不得新建收費(fèi)公路。
此外，《條例（草案）》還完善政府收費(fèi)公路“統(tǒng)借統(tǒng)還”制度。《說(shuō)明》中認(rèn)為通過(guò)統(tǒng)借統(tǒng)還模式，降低融資和運(yùn)營(yíng)成本，提高管理效率，增強(qiáng)政府償債能力，加快債務(wù)償還，降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
收費(fèi)怎么收？
在投融資建設(shè)體系外，此次《條例（草案）》即在于收費(fèi)制度的調(diào)整，這也被認(rèn)為是目前收費(fèi)公路建設(shè)的聚焦點(diǎn)。
此前依靠“貸款修路，收費(fèi)還貸”的模式推動(dòng)了大規(guī)模的收費(fèi)公路建設(shè)，但是由于種種原因，這一模式正在遭遇巨大的挑戰(zhàn)。在虞明遠(yuǎn)看來(lái)，其中一個(gè)重要的原因即在于收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的制定。
按照《公報(bào)》數(shù)據(jù)顯示，從2011年開始，全國(guó)收費(fèi)公路就已經(jīng)出現(xiàn)收不抵支的情況（全國(guó)收費(fèi)公路收入主要是指通行費(fèi)，支出則包括償本還息、養(yǎng)護(hù)費(fèi)用、運(yùn)營(yíng)管理費(fèi)用等），此后5年收支缺口不斷擴(kuò)大，至2016年超過(guò)4000億元。
#p#分頁(yè)標(biāo)題#e#虞明遠(yuǎn)對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示說(shuō)：“收支缺口擴(kuò)大與收費(fèi)公路快速建設(shè)、銀行利率過(guò)高、政府財(cái)政投入不足等多個(gè)原因有關(guān)，但是也要看到其中重要的一點(diǎn)在于收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)長(zhǎng)久未變動(dòng)，處于較低的狀態(tài)。”按照虞明遠(yuǎn)提供的一組數(shù)據(jù)顯示，2003年至2017年，公路建設(shè)成本上漲超過(guò)兩倍，而小型車輛的每公里收費(fèi)同期上漲僅為20%左右。
《條例（草案）》規(guī)定要明確車輛通行費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)確定因素，建立差異化收費(fèi)、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)評(píng)估調(diào)整機(jī)制。其中考量因素包括債務(wù)規(guī)模、利率水平、交通流量等。不同地域的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)將會(huì)出現(xiàn)差異，并呈現(xiàn)動(dòng)態(tài)調(diào)整。
在收費(fèi)期限上也有所調(diào)整，《條例（草案）》中對(duì)于政府收費(fèi)公路的收費(fèi)期限并無(wú)明確規(guī)定，規(guī)定要“按照覆蓋債務(wù)還本付息需求的原則合理設(shè)置。”，而現(xiàn)行條例規(guī)定最長(zhǎng)期限則為15-20年；對(duì)于經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)公路期限則為“一般不得超過(guò)30年；對(duì)于投資規(guī)模大、回報(bào)周期長(zhǎng)的收費(fèi)公路，可以超過(guò)30年。”，現(xiàn)行條例規(guī)定的最長(zhǎng)期限為25-30年。
此外，鑒于目前高速公路養(yǎng)護(hù)費(fèi)用快速上漲——《說(shuō)明》中表示，按照現(xiàn)行《條例》高速公路到期停止收費(fèi)，將立即陷入“無(wú)錢養(yǎng)護(hù)”的困境——的現(xiàn)狀，《條例（草案）》中則表示政府收費(fèi)高速公路債務(wù)償清的，按照滿足基本養(yǎng)護(hù)、管理支出需求和保障通行效率的原則，重新核定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行養(yǎng)護(hù)管理收費(fèi)。這意味著政府收費(fèi)公路將分為“償債期”、“養(yǎng)護(hù)期”兩個(gè)類別。
這一調(diào)整是否意味著整體收費(fèi)公路的收費(fèi)將會(huì)上漲？
虞明遠(yuǎn)認(rèn)為也不盡然，目前政策也在推動(dòng)取消省界收費(fèi)站等方式降低相關(guān)費(fèi)用負(fù)擔(dān)，但總體而言，由于目前公路建設(shè)、養(yǎng)護(hù)的需求和現(xiàn)有債務(wù)規(guī)模，收費(fèi)公路收費(fèi)下降的空間也不大。
